Alvaro Antón, investigador de la Universidad CEU UCH y experto en fiscalidad, reúne en Elche a especialistas internacionales para analizar el papel de las reformas fiscales medioambientales en la recuperación económica
La trayectoria investigadora del profesor ilicitano Álvaro Antón está ligada esencialmente al estudio de las implicaciones de la fiscalidad en la sociedad y a los constantes desafíos actuales: desde la transformación digital de las administraciones tributarias hasta la economía colaborativa. En esa permanente búsqueda de ofrecer claves que mejoren las gestiones fiscales, ha organizado, junto a la catedrática Marta Villar, unas jornadas en las que más de 30 expertos internacionales abordan cómo las reformas fiscales medioambientales contribuyen a la recuperación económica.
¿Cómo puede ayudar a la recuperación económica actual la fiscalidad medioambiental?
No hablamos únicamente de una recuperación económica, sino de una verdadera transición verde y socialmente justa de la economía. Para trazar el camino hacía esta transición, la posición estratégica de la UE integra los ambiciosos objetivos del Pacto Verde Europeo en la recuperación de la economía de la UE y se ha plasmado en el plan de recuperación europeo NextGeneration. Concretamente, avanzar hacia una economía neutra en emisiones de CO2 y conseguir la adaptación a la era digital del mercado único constituyen estrategias claves dentro de los distintos planes de recuperación que han presentado los 27 Estados de la UE. Este es el caso del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia que presentó España a la UE en 2021. Esta transición no será posible si no va acompañada de un importante esfuerzo inversor, tanto público como privado. No obstante, hay que tener presente que las opciones para alcanzar los objetivos medioambientales ligados al Pacto Verde, aunque basadas en recursos financieros, no siembre tienen que ser soportadas íntegramente por las finanzas públicas.
¿Y qué pueden hacer los gobiernos?
Para alcanzar estos objetivos, los gobiernos pueden adoptar dos enfoques políticos distintos y complementarios. El primero de ellos estaría basado en lo que denominamos medidas de “mandato y control”, es decir, un enfoque regulatorio basado en la introducción de estándares específicos, objetivos obligatorios, licencias u otro tipo de regulaciones. Y un segundo enfoque basado en instrumentos económicos como los impuestos, los cuales se consideran mecanismos eficientes y efectivos para orientar a través de señales de precio la producción y el consumo hacia comportamientos de los agentes económicos menos contaminantes o más eficientes y sostenibles. Organismos internacionales y europeos apuestan por la fiscalidad como instrumento adecuado, capaz de emitir las señales correctoras a mercados y operadores, sobre todo, allá donde la regulación no puede llegar.
Como señala la propia Comisión, los impuestos medioambientales son un instrumento disponible tanto para la Unión Europea como para sus Estamos miembros que permite contribuir a proporcionar las señales de precios correctas e incentivos adecuados a los productores, los usuarios y los consumidores para fomentar un consumo menos contaminante y contribuir al crecimiento sostenible. Paralelamente, son instrumentos que pueden aportar ingresos fiscales adicionales a los presupuestos públicos; lo cuales pueden ser destinados: a financiar las inversiones en favor de la citada transición verde; a reducir impuestos en otros ámbitos -por ejemplo, sobre el trabajo- o a financiar medidas de protección social.
Reducir el consumo de combustibles fósiles
¿Qué reformas fiscales medioambientales son prioritarias en estos momentos para la recuperación económica?
Una reforma fiscal basada en impuestos energéticos bien diseñados podría formar parte del grupo de reformas políticas destinadas a alcanzar los ambiciosos objetivos de la UE en los ámbitos del clima y la energía. A través del Plan REPowerEU, y basándose en la aplicación de las medidas del Paquete “Objetivo 55”, la Comisión ha añadido una batería de medidas para reducir la dependencia energética de Rusia y hacer frente a los impactos socioeconómicos provocados por el contexto actual. No obstante, las instituciones de la UE siguen animando a los Estados miembros a adoptar medidas fiscales para apoyar los objetivos del plan REPowerEU a fin de incentivar el ahorro de energía y reducir el consumo de combustibles fósiles. En este sentido, la revisión del marco europeo de la fiscalidad energética resulta fundamental para introducir un componente ambiental que ayude fijar señales de precios para reducir el consumo de combustibles fósiles y ahorrar energía. Todo lo cual contribuiría no solo a alcanzar los objetivos climáticos sino también a disminuir la dependencia energética de la UE. Esta revisión solo será posible si los Estados miembros acuerdan por unanimidad modificar la actual la Directiva sobre fiscalidad energética, norma que armoniza la imposición sobre la electricidad y los productos energéticos en toda la UE.
¿Y no hay desventajas en este proceso?
Ahora bien, junto a estas ventajas los impuestos energéticos también presentan ciertos inconvenientes. Concretamente, porque pueden impactar negativamente en sectores vulnerables o afectar a la competitividad de las empresas. En el contexto actual no puede obviarse los daños a la economía y a los hogares como consecuencia del incremento en los precios de la energía que estamos observando tras el Covid y desde la agresión de Rusia a Ucrania. En este sentido, debemos tener en cuenta que los impuestos medioambientales presentan la ventaja de que los ingresos adicionales obtenidos pueden destinarse a financiar medidas de compensación a los hogares más vulnerables o mecanismos para mitigar la pérdida de competitividad de las empresas.
España, a la cola en impuestos medioambientales
Se asegura que España es uno de los países de la Unión Europea que menos recauda con impuestos ambientales. ¿Puede el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático 2021-2030 contribuir a “construir una economía y una sociedad más resilientes”, como se asegura en sus postulados?
El Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático es el instrumento de planificación básico para promover la acción coordinada frente a los efectos del cambio climático en España como recoge la Ley 7/ 2021, de Cambio Climático y Transición Energética. En virtud de esta misma Ley, son jurídicamente vinculantes los objetivos perseguidos por el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) de alcanzar una reducción de un de un 23% de emisiones de Gases de Efecto Invernadero respecto a 1990 en 2030 y alcanzar la neutralidad climática en 2050. Junto a estos objetivos, la Ley 7/2021 introduce el compromiso de alcanzar en 2030 una penetración de energías renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 42%, además de un sistema eléctrico con, al menos, un 74% de generación a partir de energías de origen renovable, y mejorar la eficiencia energética disminuyendo el consumo de energía primaria en, al menos, un 39,5%.
Pese al papel complementario que hemos señalado que podría jugar la fiscalidad medioambiental para alcanzar estos objetivos lo cierto es que, de acuerdo con datos de Eurostat de 2021, España ocupa el puesto 24 en términos de recaudación y presión fiscal derivada de los impuestos medioambientales de la Europa de los 27. En 2021 los Estados de la UE recaudaron un total de325.837 millones de euros en concepto de impuestos ambientales; lo que representa un 5,35% del total de ingresos procedentes de impuestos y cotizaciones sociales. Este porcentaje representa una presión fiscal del 2,24% sobre el PIB en el conjunto de la UE. Sin embargo, en el caso de España la recaudación por estos impuestos solo alcanza el 4,52% (21.265 millones de euros) del total de ingresos tributarios, lo que representa una presión fiscal de los impuestos ambientales del 1,76% en 2021 frente al 1,5% en 2019.
En este sentido, organismos como el propio Banco de España advertían sobre la necesidad de potenciar y mejorar el diseño de la fiscalidad medioambiental en nuestro país, para que la economía española pueda avanzar eficientemente en el proceso de transición ecológica. En el propio PNEIC se defiende la necesidad de avanzar hacia una reforma fiscal verde, razón por la cual instaba al Ministerio de Hacienda a liderar un estudio en profundidad sobre esta cuestión. Precisamente, las directrices en materia de fiscalidad medioambiental planteadas en el Libro Blanco para la Reforma Tributaria de 2022 y elaborado por Comité de Personas Expertas designadas por el citado Ministerio constituyen un punto de partida indispensable de cara a valorar una posible revisión integral de la fiscalidad medioambiental en España.
El caso de España
¿Cómo se adapta la política fiscal en materia de medio ambiente de España al contexto de la UE?
En general, no podemos afirmar todavía que nuestro sistema fiscal contribuya eficazmente al logro de los compromisos españoles en el ámbito medioambiental asociados al cambio climático, la transición energética y la descarbonización. Actualmente, se observa una regulación compleja y asistemática con impuestos mal diseñados para alcanzar los fines medioambientales que se predican de los mismos. El sistema fiscal español se caracteriza por un reducido peso de los impuestos medioambientales y una regulación jurídica compleja y asistemática. Además, como señala el Comité de Personas Expertas, existe una elevada heterogeneidad de figuras autonómicas que, en ocasiones, no responden a una verdadera finalidad medioambiental.
Para avanzar hacía el cumplimiento de los objetivos marcados por la UE es necesario introducir medidas complementarias en forma de impuestos medioambientales efectivos y la eliminación de incentivos para el consumo de combustibles fósiles. Concretamente, será necesario fijar un precio al carbono en sectores excluidos hasta ahora en el ámbito de la UE como el transporte por carreteras al tiempo que se generan ingresos adicionales para garantizar una transición justa.
Las jornadas se han diseñado atendiendo a diferentes escenarios donde repercute la fiscalidad medioambiental. ¿En cuál o cuáles está más desarrollada la reforma fiscal en España y en cuál o cuáles es necesario actuar de forma urgente?
Quizá, es en el ámbito de la economía circular y la fiscalidad de los residuos en el que España ha progresado más rápidamente mediante un uso más decidido y alineado de la fiscalidad medioambiental con las nuevas estrategias de la UE asociadas al cambio climático y a la economía circular. Concretamente, a través del impuesto especial sobre los envases de plástico no reutilizables y del impuesto sobre el depósito e incineración de residuos en vertederos ambos introducidos por la Ley 7/2022, de residuos y suelos contaminados para una economía circular.
En el otro lado de la moneda tenemos la imposición sobre el transporte. Precisamente, el sector del transporte es la principal fuente de emisiones españolas de Gases de Efecto Invernadero, un 29,1% de las totales en 2019. Esto significa que este sector ha de contribuir de forma decisiva al cumplimiento de los compromisos de España con la UE, lo que podría exigir duplicar en menos de una década la reducción de emisiones. El propio PNIEC pretende lograr una reducción del 33% en las emisiones del sector de la movilidad-transporte entre 2020-2030. Además, hay que tener en cuenta que las externalidades negativas asociadas al transporte van más allá de las causadas por los contaminantes atmosféricos, pues incluyen también los costes asociados al ruido, congestión o los accidentes.
